פסק-דין בתיק בג"ץ 4869/10

השופט א' רובינשטיין:

א.        שלוש עתירות שעניינן אחד: החלטת שר הפנים להורות על פיזור מועצת עיריית חדרה בהתאם לסמכות המוקנית לו מכוח סעיף 206(ב1) לפקודת העיריות (נוסח חדש) (להלן פקודת העיריות); מינוי ועדה למילוי תפקידי המועצה תחת המועצה שפוזרה; כן החלטת שר הפנים לאפשר למשיב 4, הוא ראש העיריה, מר חיים אביטן, (להלן ראש העיריה), להמשיך בתפקידו.

רקע

ב.        ביום 15.7.09 אושר בכנסת חוק התקציב השנתי לשנים 2010-2009. זאת בהתאם לחוק יסוד תקציב המדינה לשנים 2009 עד 2012 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה), תשס"ט - 2009.

ג.        סעיף 206(ב1)(1) לפקודת העיריות קובע, כי על העיריות לאשר את תקציבן לא יאוחר מתום שלושה חודשים ממועד אישור חוק התקציב בכנסת, עם אפשרות הארכה של שלושה חודשים נוספים באישור שר הפנים (206(ב1)(2)). בהתאם לאמור חל המועד האחרון לאישור תקציב שנת 2009 ביום 15.10.09. באשר לתקציב שנת 2010, על פי פרשנות המשיבים 3-1 (להלן המשיבים), בנסיבות שבהן אושר תקציב דו-שנתי, יש למנות את שלושת החודשים החל ממועד תחילתה של שנת הכספים. נוכח זאת ראו המשיבים את המועד האחרון לאישור תקציב העיריות לשנת 2010 כחל ביום 31.3.10. עיקרון זה הוחל כמובן על כלל העיריות. בעניינה של עיריית חדרה החליט מנכ"ל משרד הפנים להאריך המועד לאישור תקציב העיריה בשלושה חודשים נוספים, היינו עד ליום 30.6.10.

ד.        ביום 12.5.10 התקיימה ישיבה שלא מן המניין של מועצת עיריית חדרה לאישור תקציב העיריה. במסגרת הישיבה הועלו מספר הסתייגויות; באשר לשתיים מהן התקיימה הצבעה חרף חוות דעת היועצת המשפטית של העיריה, שהוקראה על ידי מנכ"ל העיריה, ושלפיה שניים מחברי המועצה אינם יכולים להשתתף בה בשל ניגוד עניינים שבו הם מצויים, ועל אף אזהרות היועצת המשפטית במהלך הדיון. בתום הישיבה התקבלה החלטה שזו לשונה:

"עפ"י סעיף 206 לפקודת העיריות ועפ"י המלצת הנהלת העיריה מס' 4-10/13 מיום 28 באפריל 2010, מחליטה המועצה לאשר תקציב העיריה לשנת הכספים 2010 מ- 1.1.10 עד 31.2.10 שתמציתו מפורטת בספר התקציב לשנת 2010, בכפוף להסתייגויות, בכפוף לחוות דעת משפטית ובכפוף לאישור הממונה על המחוז".

ה.       בהמשך לכך, ביום 17.5.10 פנתה היועצת המשפטית של עיריית חדרה ליועץ המשפטי של משרד הפנים. לדבריה, משמעות קבלת ההסתייגויות היא הגדלה משמעותית של סעיף התקצוב של מוסדות החינוך המוכר שאינו רשמי והתמיכות, ובכך יש כדי שינוי משמעותי בתקציב. הובהר, כי ההסתייגויות אושרו על ידי המועצה ברוב של 10 נגד 9, ושניים מן התומכים היו בעלי זיקה ישירה לעמותות המתוקצבות על ידי העיריה. על כן כנטען, היו שני חברי המועצה האמורים מנועים מהשתתפות בהצבעה.

ו.       ביום 9.6.10 ניתנה תשובה מטעם היועץ המשפטי של משרד הפנים (על ידי עו"ד דרורה שפירא), שלפיה חברי המועצה האמורים היו מנועים מלהשתתף בהצבעה מחמת ניגוד עניינים. נוכח האמור ניתנה הנחיה לקיים דיון חוזר בשתי ההסתייגויות, וכן שחברי המועצה הללו לא ישתתפו בדיונים ובהצבעות. הוסף, כי "במידה והחלטת המועצה לגבי שני סעיפים אלו לא תשתנה, הרי שלא חל שינוי בנתוני התקציב שעליו הצביעה המועצה ולפיכך, אין צורך בדיון והצבעה חוזרת על התקציב בכללותו. ככל שיחולו שינויים בהחלטות המועצה לגבי סעיפים אלו ובשים לב לשינוי שחל בנתוני התקציב עליו הצביעה המועצה, יהיה על המועצה יהיה (כך במקור- א"ר) לקיים דיון חוזר באישור התקציב בכללותו ובמסגרת זאת, ליתן דעתה לשינויים הנדרשים בתקציב לצורכי התאמה לשינויים אלו".

ז.       ישיבה לדיון נוסף בתקציב לשנת 2010 נקבעה ליום 30.6.10. כעולה מתשובת המשיבים הזימון לישיבה נשלח ביום 27.6.10 או ביום 28.6.10.

ח.       ישיבת המועצה לא התקיימה כמתוכנן, בשל צו מניעה, אשר הוצא במעמד צד אחד על ידי בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה  ביום 30.6.10 (השופט קיסרי בעת"מ 42028-06-10) לבקשת חברת המועצה באותה עת הגב' חדוה יחזקאלי. לטענת העותרת דשם, הזימון לישיבה לא נשלח במועד, שכן על פי סעיף 14(ב) לתוספת השניה לפקודת העיריות, הזמנה לישיבה שיידון בה תקציב העיריה תימסר עשרה ימים לכל הפחות לפני מועד הישיבה.

ט.       ביום 4.7.10 התקיים דיון בעתירה בבית המשפט לעניינים מינהליים. העתירה נמחקה, והוסכם כי ישיבת המועצה תתקיים ביום 7.7.10 או בכל מועד לאחר מכן.

י.       ביום 5.7.10 ביקש מנכ"ל עיריית חדרה ממנכ"ל משרד הפנים הארכת מועד נוספת לאישור התקציב עד ליום 30.7.10. ואולם, בשיחה טלפונית נמסר ליועצת המשפטית של העיריה, כי לשר הפנים אין סמכות ליתן ארכה מעבר ליום 30.6.10.

י"א.    ביום 7.7.10 תוכננה להתקיים ישיבת מועצה כאמור, אולם בעקבות עתירה נוספת שהוגשה לבית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (עת"מ 3241-07-10) על ידי חבר מועצה אחר, צבי גנדלמן, ושנגעה למהות הדיון החוזר במועצה, הוצא צו (השופט קיסרי) המונע את קיום הישיבה. העתירה נמחקה ביום 12.7.10. בית המשפט לעניינים מינהליים קבע, כי העיריה תוכל לקיים את הדיון בתקציב (שנועד להתקיים ביום 7.7.10), בהקדם האפשרי.

י"ב.    ביום 14.7.10 התקיימה, בהיעדרו של ראש העיריה אשר שהה אותה שעה בחו"ל, ישיבה שלא מן המניין בנושא אישור התקציב בה נדונו בשנית שתי ההסתייגויות האמורות בעניין תקצוב מוסדות חינוך ותמיכות. ואולם, החלטת המועצה בעניינים אלה לא שונתה, ולפיכך התקבלו ההסתייגויות בהתאם לקביעת המועצה בישיבתה ביום 12.5.10. ואולם, לאחר הדיון בהסתייגויות, קיימו חברי המועצה דיון בתקציב כולו, ואישורו הועלה להצבעה. 7 חברי מועצה הצביעו בעד אישור התקציב, ואילו 8 חברים הצביעו נגד אישורו.

י"ג.    ביום 15.7.10 הודיע ראש עיריית חדרה על כוונתו לקיים דיון חוזר בהחלטת המועצה בהתאם לסמכותו לפי סעיף 13(א) לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה-1975 (להלן סעיף 13 לחוק הרשויות המקומיות). כן הבהיר, כי בהתאם להוראות הסעיף, תוקפן של ההחלטות מיום 14.7.10 מותלה עד לדיון החוזר.

י"ד.    ביום 21.7.10 התקיימה ישיבת המועצה כאמור. באותו היום הוגשה עתירה מינהלית נוספת על ידי חברת המועצה הגב' יחזקאלי, ועמה בקשה להוצאת צו אשר ימנע את קיום הישיבה שתוכננה להמשך היום. בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה(השופט סוקול בעת"מ 35002-07-10) דחה את הבקשה. לשם שלמות התמונה יצוין, כי בקשת רשות ערעור (בר"מ 5542/10) על ההחלטה נדחתה על ידי השופט מלצר בו ביום.

ט"ו.    בישיבה שנערכה באותו היום - 21.7.10 - הועלו לדיון שתי ההסתייגויות, אשר לגביהן נטען, כי התקבלו תוך הימצאות של חברי מועצה במצב של ניגוד עניינים, והוחלט להסירן. לאחר מכן הוחלט לדון בכל ההסתייגויות שהופנו נגד התקציב שהוצע על ידי הנהלת העיריה בישיבה הראשונה מיום 12.5.10. ההסתייגויות הוסרו, והתקציב אושר ברוב של 13 חברי מועצה, לא לפני שארבעה חברים עזבו את הישיבה.

ט"ז.    ביום 15.8.10 העביר היועץ המשפטי של משרד הפנים, עו"ד יהודה זמרת, חוות דעתו למנכ"ל משרד הפנים, שבה נקבע כי תקציב העיריה לא אושר במועד, ועל כן כהונת חברי מועצת העיריה הסתיימה בהתאם להוראות סעיף 206(ב1)(1) לפקודת העיריות. עוד נקבע בחוות הדעת, כי על שר הפנים לפעול למינוי ועדה ממונה למילוי תפקידי המועצה ולבחון את המשך כהונתו של ראש העיריה.